Les fantômes de la bureaucratie

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À l’ère des crises permanentes – sanitaire, alimentaire, énergétique, climatique –, le contexte est des plus favorables aux bureaucrates de l’État. Ils aiment tirer les marrons du feu des urgences pour consolider leur mainmise sur l’appareil étatique. C’est d’autant plus facile que les Mauriciens acceptent les fonctionnaires comme la solution aux problèmes. Or rien n’est plus dangereux pour une société que de permettre aux bureaucrates d’amasser plus de pouvoir à la faveur d’une crise.

Deux rapports successivement publiés, l’un du Public Accounts Committee et l’autre du Bureau de l’Audit, donnent la pleine mesure du délabrement des finances publiques. Pour une fois, les parlementaires de tout bord disent que «les fonctionnaires devraient être tenus responsables de la gestion des fonds publics» et subir «des sanctions». Un appel auquel s’associe l’éditorialiste de «Mauritius Times» pour qui «action can only be taken effectively if the responsibility for seeing to it that what ought to be done correctly is laid down specifically on the shoulders of clearly identifiable individuals».

Le problème est d’identifier ces individus afin de situer la responsabilité de chacun, dont les juristes détermineront si elle doit être civile ou pénale. Dans le processus de bureaucratisation de l’administration publique, les prises de décision se dissolvent dans l’anonymat du collectif, empêchant toute traçabilité des responsabilités. La multiplication des règlements, des lois, des structures et des programmes publics a pour effet de rendre floues les lignes de responsabilité des fonctionnaires, devenus ainsi les fantômes de la bureaucratie.

Le fonctionnaire qui ne veut pas être sermonné par son chef hiérarchique ou par son ministre de tutelle, ni prêter le flanc à la critique du public, du patronat ou des médias, au mieux interprétera les règlements le plus étroitement possible afin de couvrir ses arrières. Au pire, il retardera sa décision en attendant de trouver un moyen de refiler la responsabilité de celle-ci à un collègue ou un autre département, à moins d’être couvert pour dégager sa propre responsabilité.

Si la bureaucratisation favorise déjà la propension à l’immobilisme, l’introduction d’un mécanisme de sanction, aussi louable soit-il, renforcera la non-prise de décision. Rien ne pourrait alors être décidé sans les initiales du ministre, ce qui le rendrait encore plus puissant. Ce serait paradoxal de centraliser davantage le pouvoir entre les mains d’un seul décideur, et de s’élever en même temps contre la concentration des pouvoirs du Premier ministre. Il faudrait plutôt un dispositif d’équilibre des pouvoirs («checks and balances») où tant les dirigeants politiques que les hauts fonctionnaires ont des prérogatives pour éviter que les délais et les coûts s’accumulent, que la productivité se dilue et que l’entrepreneuriat s’étiole.

Il y a le système et les hommes. S’il faut une nouvelle classe de fonctionnaires, ils seront des serviteurs qui ont un comportement désintéressé. Pour autant, il est illusoire d’attendre monts et merveilles d’un système qui est une organisation hiérarchique et monopolistique dont la production est non-marchande. Comme le précise Simon Kuznets, qui a fondé la comptabilité nationale, ce que produit l’État n’est pas mesuré sur le marché, et donc sa valeur est inconnue.

De surcroît, une bureaucratie ne peut pas être efficace parce qu’elle n’est pas motivée par le profit. Dans son ouvrage «Bureaucracy» (1944), Ludwig von Mises fait la distinction entre gestion bureaucratique et gestion par le mécanisme du profit. La première, diamétralement à l’opposé de la seconde, est centralisée et n’est pas dictée par le calcul économique. La bureaucratie est comme une armée de conscrits qui doivent obéir aux ordres de leurs supérieurs. À la différence qu’une armée militaire doit s’orienter vers une gestion décentralisée pour gagner une guerre, ce que la Russie semble apprendre à ses dépens.

Un exemple de gestion bureaucratique est le rationnement de l’huile comestible. On ne traite pas un problème à coups de communiqués et sans d’abord consulter les parties prenantes. C’est le marché qui, sans la nécessité d’une direction bureaucratique consciente entravant la satisfaction des consommateurs, reflète les priorités de ces derniers, celles-ci étant établies par la décision d’acheter ou de ne pas acheter. Comme ils sont disposés à payer plus pour des biens qu’ils désirent plus intensément, les prix de ces produits tendront à monter, à rebours de ceux des biens moins désirés. Les entreprises produiront ou importeront les biens les plus demandés.

C’est donc le régime de liberté des prix qui, en transmettant des informations aux entrepreneurs, permet une répartition efficace des ressources. Cette coordination entre d’innombrables individus ne peut pas être réalisée par une bureaucratie qui n’est pas une institution de marché, même s’il existe une synergie entre fonctionnaires fantômes.

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